Het Kiesstelsel en de politieke machtsvorming in Suriname
door Hans Ramsoedh
Tussen democratische landen bestaan verschillen in de manier waarop verkiezingen voor het parlement plaatsvinden. Sommige landen (zoals Engeland) kennen een districtenstelsel met een meerderheidsstelsel waarbij een kandidaat die in een kiesdistrict de meerderheid van de stemmen heeft gehaald een zetel in het parlement krijgt. Weer andere landen (zoals Nederland) kennen een stelsel van evenredige vertegenwoordiging waarbij een partij die één procent van de stemmen heeft behaald ook ongeveer één procent van de zetels krijgt. Het Amerikaanse kiesstelsel is daarentegen veel ingewikkelder. Het gaat daar om kiesmannen per staat. De kandidaat die meer dan vijftig procent van de stemmen behaalt in een staat, krijgt alle kiesmannen. Degene met de meeste kiesmannen wint de verkiezingen.
In Suriname werd in 1949 het algemeen kiesrecht ingevoerd met als kiesstelsel een districtenstelsel dat in de loop der jaren enkele aanpassingen onderging. Zo bleef bij de nieuwe grondwet in 1987 het districtenstelsel gehandhaafd maar in combinatie met het evenredigheidsstelsel. Sinds zijn invoering is het kiesstelsel punt van discussie geweest: wel of geen invoering van landelijke evenredigheid bij verkiezingen. De discussie daarover en uitkomsten daarvan werden bepaald door politiek opportunistische overwegingen al dan niet etnisch-politiek ingegeven. Partijen die aan de macht waren en belang hadden bij continuering van hun machtspositie werkten iedere wijziging van het kiesstelsel tegen.
In juli 2021 bracht de waarnemingsmissie van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) die de verkiezingen in mei 2020 heeft gemonitord, een eindrapport uit waarin wederom (de OAS had na de verkiezingen in 2015 hierop al gewezen) werd gewezen op de ‘scheve verhoudingen’ van het verkiezingsresultaat. Het voorstel van de OAS behelsde een wijziging van de kiesregeling om te komen tot een meer evenwichtige vertegenwoordiging van de inwoners per district.
In augustus 2022 bepaalde het Constitutioneel Hof (CHof) na een verzoek van de jurist Serena Muntslag-Essed, dat het bestaande kiesstelsel indruiste tegen de grondwettelijke vastgelegde participatie en representativiteit. Het CHof werd bij wet in 2019 geïnstalleerd met als taak wetten en bestuursbesluiten te toetsen aan de Surinaamse grondwet en volkenrechtelijke overeenkomsten.
Na het besluit van het CHof werd in oktober 2023 met algemene stemmen in De Nationale Assemblée (DNA) het bestaande kiesstelsel (evenredigheidsstelsel in combinatie met het districtenstelsel) vervangen door een landelijk evenredigheidsstelsel: Suriname kent bij de verkiezingen in 2025 geen kiesdistricten meer, maar is één groot kiesdistrict waarbij iedere stem evenveel waard is: one man, one vote, one value.
Hieronder bespreek ik de discussie sinds 1949 rond de invoering van het kiesstelsel van landelijke evenredigheid in Suriname en de wijze waarop aan de macht zittende partijen het kiesstelsel als instrument hebben gebruikt om de politieke macht te behouden. Deze bespreking wordt voorafgegaan door een korte behandeling van het kiesrecht in de koloniale periode.
Kiesrecht in de koloniale periode 1866-1949
Suriname kent sinds 1866 het kiesrecht. Het was geen algemeen kiesrecht, maar een beperkt kiesrecht, het censuskiesrecht. Om kiezer te kunnen zijn moest men en tenminste een bedrag van zestig gulden betalen aan directe belastingen. Met dit kiesrecht wilde het Koloniaal Bestuur vooral ‘misbruik en overvleugeling door het onbeschaafde deel van de bevolking’ voorkomen. Deze census werd in februari 1868 verlaagd naar veertig gulden en was ongeveer gelijk aan die voor personen in een gemiddelde Nederlandse stad. Door het censuskiesrecht in Suriname kon slechts een klein aantal kiezers, ongeveer een half procent, absoluut 296 (op een bevolking van ongeveer 51.000 rond 1870, exclusief de inheemsen en Marrons), aan de verkiezingen deelnemen. Voor Nederland, dat tot 1887 eveneens het censuskiesrecht kende, bedroeg dit percentage circa 6.4. Het betekende dan ook dat het de beter gesitueerden en in het bijzonder de blanke plantersgroep de grootste invloed op de samenstelling van het vertegenwoordigend college had. Hierdoor bestond er een grote kloof tussen het ‘wettelijke’ en het ‘werkelijke’ land. Het censuskiesrecht betekende dan ook een verzwakking van het representatieve karakter van de Koloniale Staten dat eveneens in 1866 werd ingesteld.
In 1901 werd de census verlaagd van veertig naar twintig gulden maar het aantal kiezers bleef beperkt tot nog geen één procent van de bevolking, circa achthonderd personen. Deze maatregel had niettemin in zoverre consequenties dat een deel van de stedelijke lichtgekleurde Creoolse groep stemrecht kreeg. De plantersklasse verloor hierdoor haar monopoliepositie.
Met de invoering van de nieuwe Staatsregeling van 1937 (te vergelijken met een grondwet) werd naast het censuskiesrecht het capaciteitskiesrecht (minimaal uitgebreid lager onderwijs-ULO- hebben genoten) en het passief kiesrecht voor vrouwen geïntroduceerd. Het betekende weliswaar een uitbreiding van het kiezerskorps, maar dat omvatte tussen 1938 en 1945 niettemin nog geen twee procent (absoluut respectievelijk 1.700 en 2.900 personen) van de bevolking (exclusief Inheemsen en Marrons).
Naar algemeen kiesrecht in 1949
Gedurende de oorlogsjaren groeide het politieke bewustzijn onder de stedelijke lichtgekleurde Creoolse elite. Als gevolg van de expansie van de bauxietsector had Suriname in 1941 voor het eerst sinds 1866 een sluitende koloniale begroting. Suriname hoefde niet langer de hand op te houden in Den Haag. Als gevolg hiervan werden het Surinaamse zelfbewustzijn en de eigenwaarde versterkt en won de oppositie in de Staten tegen het Koloniaal Bestuur aan kracht. Naast de economische onafhankelijkheid gedurende de oorlogsjaren legde het Atlantic Charter van augustus 1941 waarin het zelfbeschikkingsrecht van de koloniën werd erkend de basis voor het ontstaan van nationalistische sentimenten onder bovengenoemde elite in Suriname. Ook de rede van Koningin Wilhelmina op 6 december 1942 waarin zij een reorganisatie van de staatkundige structuur van het gehele koninkrijk aankondigde, was een stimulans. De stedelijke lichtgekleurde Creoolse elite richtte in 1943 de Unie Suriname op die als leuze had ‘Baas in eigen huis’.
De Unie leverde een belangrijke bijdrage aan het autonomiestreven. In de Surinaamse pers verschenen steeds meer artikelen over het baasschap dat de Unie echter exclusief reserveerde voor de stedelijke Creoolse elite. Zo was zij tegen de invoering van het algemeen kiesrecht. Binnen de Unie en bij de meerderheid van de Statenleden bestond wantrouwen ten opzichte van het in hun ogen ongeletterde deel van de bevolking waarmee vooral gedoeld werd op de Aziatische bevolkingsgroepen in de districten. Op een massameeting in 1946 vergeleek Lou Lichtveld (de schrijver Albert Helman) het invoeren van het algemeen kiesrecht met ‘het overhandigen van een scheermes aan een kind’. Unievoorman Wim Bos Verschuur scherpte deze vergelijking nog aan tot ‘een mes aan een aap’.
Na de oorlogsjaren werden verschillende politieke partijen opgericht met een etnische en/of religieuze achtergrond. In 1948 werd de (koloniale) Staatregeling van 1937 vervangen door de Staatsregeling van 1948. Met deze nieuwe Staatsregeling werd in 1949 ook het algemeen kiesrecht in Suriname geïntroduceerd. Hoewel vrijwel alle politieke partijen voorstander waren van invoering van het algemeen kiesrecht keerden de Creoolse Nationale Partij Suriname (NPS) en de Hindoe Partij Suriname (HPS – die in 1949 opging in de VHP) zich tegen de invoering van het algemeen kiesrecht. De NPS drong bij de Tweede Kamer aan op intrekking van de invoering van algemeen kiesrecht. Hoewel de Nederlandse Tweede Kamer weliswaar voorstander was van invoering van dit kiesrecht in Suriname wilde zij het Creoolse establishment niet tegen zich in het harnas te jagen, Zij liet daarom een beslissing over het kiesstelsel aan de Staten van Suriname over. In de Staten eindigde de strijd in 1949 in een kiesstelsel dat een combinatie was van een districten- en een personenmeerderheidsstelsel. Het land werd verdeeld in negen kieskringen. Paramaribo kreeg tien van de 21 zetels, Para, Coronie en Marowijne elk één zetel, samen dertien gegarandeerde Creoolse zetels. De overige acht zetels waren voor de overwegend Hindostaanse en Javaanse districten Saramacca, Nickerie, Commewijne en Suriname (thans Wanica) met elk twee zetels. Alle zetels in het kiesdistrict werden toegewezen aan de grootste partij.
Dit kiesstelsel plaatste Hindostanen en Javanen voor vele jaren op achterstand ondanks het feit dat zij tezamen groter in aantal waren dan de Creoolse bevolkingsgroep. Met andere woorden vijfenzestig procent van de zetels werd gereserveerd voor veertig procent van de stemmen. Dit kiesstelsel was voor Creoolse leiders uit de NPS op maat gesneden. Elk voorstel in de richting van evenredige vertegenwoordiging werd door deze partij tegengewerkt. Immers zolang de NPS de grote Creoolse eenheidspartij bleef, was er voor andere partijen geen kans op machtsdeling. Deze politieke achterstelling gaf aanleiding bij Hindostanen en Javanen om zich te bundelen en te trachten door de macht van het getal de electorale achterstelling zoveel mogelijk te beperken.
De discussie over invoering van het algemeen kiesrecht in Suriname in 1949 had het karakter van een strijd tussen stad en platteland met als inzet de macht over het land. Hoewel het oorspronkelijk de bedoeling was dat dit kiesstelsel tijdelijk van aard zou zijn en uiteindelijk zou worden vervangen door het landelijk evenredig kiesstelsel, bestond er bij de meerderheid in het parlement weinig animo voor een wijziging.
Sleutelen aan het kiesstelsel 1963-1967
In 1963 is er door de Verbroederingscoalitie (samenwerking van de Creoolse NPS, de Hindostaanse VHP en de Javaanse KTPI) gesleuteld aan het kiesstelsel door een gedeeltelijke invoering van de evenredige vertegenwoordiging (EV), maar met handhaving van de kunstmatige Creoolse dominantie in het kiesstelsel. Het aantal leden werd uitgebreid van eenentwintig naar zesendertig. Twaalf leden van de zesendertig leden werden gekozen bij landelijke evenredige vertegenwoordiging en vierentwintig op basis van het personenmeerderheidsstelsel. Invoering van de gedeeltelijke landelijke EV was niet alleen bedoeld om het politieke leven van de leiders van de grote partijen veilig te stellen, maar ook om partijen die geen districtszetels hadden behaald toch te verzekeren van vertegenwoordiging in de Staten.
Een tweede (ingewikkelde) wijziging van kiesstelsel volgde in 1967 met drie varianten. Het werd er echter niet eenvoudiger op. Evenals in 1963 lag politiek opportunisme aan deze wijziging ten grondslag lag. Het aantal Statenleden werd uitgebreid van zesendertig naar negenendertig. Het land werd verdeeld in tien kieskringen. In de kieskringen Paramaribo en Suriname werden op basis van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging zestien leden afgevaardigd (variant 1). In de overige acht kieskringen (de districten) werden elf verkozen op basis van het personenmeerderheidsstelsel (variant 2). De resterende twaalf leden werden eveneens op basis van evenredige vertegenwoordiging gekozen waarbij als kiesgebied het grondgebied van geheel Suriname gold (variant 3).
Grondwet van 1987
Met de herdemocratisering in 1987 kwam er een nieuwe grondwet. De vroegere Staten van Suriname heette nu De Nationale Assemblée (DNA). Het aantal volksvertegenwoordigers werd uitgebreid van 39 (vóór 1980) naar 51 in 1987. Het geïntroduceerde kiesstelsel bij de nieuwe grondwet was een combinatie van het districtenstelsel en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging (binnen het kiesdistrict). Het betekende dat DNA-leden per district op basis van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werden gekozen.
Ook dit kiesstelsel representeerde nauwelijks de werkelijke politieke verhoudingen in het land. Het betekende een ondergraving van de democratie in Suriname en daarmee stond dan ook de legitimiteit van het politieke systeem in Suriname ter discussie
De districten Paramaribo en Wanica omvatten 68 procent van het totaal aantal kiezers, terwijl zij minder dan de helft van het aantal Assembléezetels (24 zetels – 47%) leverden. Daarentegen representeerden de overige acht kiesdistricten 32 procent van de kiezers, waaruit 27 DNA-leden (53%) kwamen. Een aantal districtszetels (Marowijne, Brokopondo, Sipaliwini, Coronie) golden als ‘goedkoop’, terwijl Paramaribo en Wanica doorgingen voor ‘dure’ zetels (zie tabel 1 aan het eind). Zo behaalden de NPS en de ABOP bij de verkiezingen in 2020 landelijk respectievelijk circa 32.000 en 25.000 stemmen terwijl beide partijen respectievelijk drie en negen zetels behaalden. Voor de kiesdistricten Paramaribo en Wanica bedroeg het aantal stemmen per zetel in 2020 respectievelijk 6.800 en 10.000, terwijl in het kiesdistrict Coronie dit aantal 800 per zetel bedroeg.
Een door president Bouterse ingestelde presidentiële commissie kwam in 2018 met een evaluatierapport inzake het Surinaams kiesstelsel maar veel van haar voorstellen (waaronder de invoering van het stelsel van landelijke evenredigheid) hadden betrekking op uitvoering op de middellange en lange termijn. Het kwam neer op zaken op de lange baan schuiven.
Uitspraak Constitutioneel Hof
De uitspraak van het Constitutioneel Hof (CHof) in 2022 ging niet zonder slag of stoot. Ronnie Brunswijk en zijn partij (ABOP) waren faliekant tegen de invoering van een landelijk evenredigheidstelsel. Hij schroomde niet dreigementen te uiten aan het adres van Serena Essed en het CHof: ‘En nu ‘buskonde’ [bewoners van het binnenland] er profijt van heeft is het niet meer goed. Ik waarschuw ze! Of het nou mevrouw Essed is, de persoon die het bij het Constitutioneel Hof heeft gebracht. En die mensen van het Constitutioneel Hof… Ik waarschuw jullie! Jullie gaan iets in het land brengen dat voor ‘bruya’ gaat zorgen…We gaan allemaal op straat komen, het [kiesstelsel] gaat niet veranderen. Laat er rust zijn, laten we geen dyugu dyugu brengen in het land. Wij nazaten van de tot slaafgemaakten willen niet gedwongen worden. Dus laten ze ons ‘hoofd niet moe maken’ met een kiesstelsel. Laten we stemmen zoals we gewend zijn’, aldus de reactie van Brunswijk (geciteerd in Starnieuws, ‘Brunswijk waarschuwt Serena Essed en Constitutioneel Hof’, 1 juli 2022)
Ondanks zijn dreigementen was Brunswijk echter niet opgewassen tegen de meerderheid in het parlement. De VHP van president Santokhi en de oppositionele NDP smeedden een verbond waardoor er in het parlement een tweederde meerderheid was voor invoering van de landelijke evenredigheid bij de verkiezingen in 2025. Gesteld voor een fait accompli ging Brunswijks ABOP schoorvoetend akkoord met het nieuwe kiesstelsel dat uiteindelijk met algemene stemmen werd aangenomen.
Een ander voorbeeld van hoe aan de macht zijnde politici trachten kleinere partijen te dwarsbomen betreft de verhoging van de waarborgsom voor politieke partijen. Bij de verkiezingen in 2020 gold voor deelnemende politieke partijen een waarborgsom van één procent van het aantal kiesgerechtigden vermenigvuldigd met de factor 25. Bij de verkiezingen in 2020 gold aldus een waarborgsom van SRD 96.000 (circa € 6.400 in 2020) voor iedere politieke partij. Politieke organisaties die meer dan één procent van het aantal uitgebrachte stemmen of minstens één zetel hadden behaald, kregen het gestorte bedrag terug.
In oktober 2023 werd op initiatief van de coalitie een wetswijziging aangenomen die een verhoging van de waarborgsom voor politieke partijen met meer dan duizend procent met zich meebracht. Het zou betekenen dat politieke partijen die in 2025 wensen deel te nemen aan de verkiezingen een waarborgsom van circa SRD 1.024.000 (circa € 32.000 in 2024). Dit bedrag is voor kleinere partijen een grote belemmering om deel te nemen aan de verkiezingen, dit in tegenstelling tot de grote gevestigde partijen die financieel ondersteund worden door ondernemers en/of personen uit het informele circuit (drugsgelden) en die vervolgens na de verkiezingen de ‘rekening’ (overheidsopdrachten, vergunningen, bescherming et cetera) presenteren.
Door enkele kleinere politieke partijen werd aan het Chof gevraagd om de wetsbepaling met de nieuwe waarborgsom te toetsen aan een aantal fundamentele grondrechten in de Grondwet en mensenrechtenverdragen. Het CHof sprak zich niet uit over de waarborgsom, wel over de verhoging met duizend procent. Volgens het CHof was sprake van een disproportionele verhoging met een discriminerende impact waardoor de kleinere of minder gevestigde partijen op basis van vermogen worden uitgesloten van deelname aan de verkiezingen. Daarmee werd de verhoging van de waarborgsom door het CHof in augustus 2024 onverbindend verklaard. Door kleinere partijen werd het besluit van het CHof beschouwd als een overwinning van de democratie op de oude (en corrupte) politieke orde.
Volgens Asis Gajadien (fractievoorzitter van de regerende VHP) echter, een van initiatiefnemers inzake de verhoging van de waarborgsom, zijn verkiezingen bedoeld voor partijen die serieus genomen kunnen worden. Hij merkte op dat sommige van deze partijen hun vergaderingen in een busje houden en zij dus in zijn ogen niet serieus te nemen zijn. De uitspraak van Gajadien is illustratief voor de democratische inborst van politieke machthebbers in Suriname. Opmerkelijk hierbij was nog de reactie van Gajadien die vond dat het CHof met dit besluit een scheve schaats had gereden en onverantwoord had gehandeld. Daarbij trok hij ook de competenties van het Chof in twijfel. Het zijn opmerkelijke uitspraken van hem. Toen het CHof in juli 2021 oordeelde dat de door DNA aangenomen Amnestiewet in april 2012 waarbij de verdachten van de Decembermoorden vrijuit gingen in strijd was met de grondwet en met internationale verdragen kon het CHof nog op instemming rekenen van de VHP als oppositionele partij. Hoewel de kleinere partijen, vaak een jaar vóór de verkiezingen opgericht, nauwelijks kans maken een zetel te behalen, wordt door de gevestigde partijen blijkbaar toch nog gevreesd voor verlies van stemmen.
Tot slot: legitimiteit van het politieke systeem
Met de verkiezingen in mei 2025 en een kiesstelsel gebaseerd op landelijke evenredigheid komt het onderscheid tussen ‘goedkope’ en ‘dure’ zetels te vervallen. Het zijn vooral de ABOP en NDP die hiervan de gevolgen zullen ondervinden. Bij de verkiezingen in 2020 behaalden beide vijf ‘goedkope’ zetels in de kiesdistricten Brokopondo, Marowijne, Sipaliwini en Coronie (zie tabel 1). De NPS daarentegen heeft veel te winnen bij het nieuwe kiesstelsel (zie tabel 2), uitgerekend de partij die in het verleden tegen wijziging van het kiesstelsel was en nu juist baat heeft bij het nieuwe. Tussen 1949 en 2005 had deze partij een monopolie op de ‘goedkope’ zetels in de kiesdistricten Brokopondo, Marowijne en Coronie. Met de opmars van de NDP en ABOP na 2005 verloor de NPS haar monopolie op de ‘goedkope’ zetels.
De samenwerking tussen de VHP en de NDP bij de wijziging van het kiesstelsel is opvallend. Niet uitgesloten dient te worden dat beide partijen invoering van de landelijke evenredigheid als een mogelijkheid zien om een eind te maken aan de politieke ambities van Brunswijk die er geen geheim van heeft gemaakt om in 2025 op te gaan voor het presidentschap van Suriname. Invoering van de landelijke evenredigheid bij de verkiezingen in 2025 is voor beide partijen dan ook een instrument om de politieke ambities van Brunswijk te dwarsbomen die met het nieuwe kiesstelsel immers zijn ‘goedkope’ zetels kwijt zal raken en daarmee ook zijn politieke invloed.
Sinds zijn instelling in 1949 en ondanks de aanpassingen in de loop der jaren representeerde het vigerende kiesstelsel nauwelijks de werkelijke politieke verhoudingen in Suriname. Integendeel, het kiesstelsel diende en dient nog steeds ter behoud van de politieke macht van de zittende partijen. Het nieuwe kiesstelsel gebaseerd op one man, one vote, one value is wel een reële vertaling van de volkswil en daarmee ook een versterking van de legitimiteit van het politieke systeem in Suriname.
Tabel 1: Aantal kiezers, uitgebrachte stemmen, opkomstpercentage, aantal stemmen per Assembléezetel en behaalde zetels door politieke partijen bij de verkiezingen in mei 2020
| Kiesdistricten | Aantal kiezers | Aantal uitgebrachte stemmen | Opkomst- percentage | Aantal uitgebrachte stemmen per Assembléezetel | Behaalde zetels door politieke partijen |
| Paramaribo | 166.000 | 115.589 | 70 | 6.800 | VHP (7), NDP (5), NPS (3), ABOP (2) |
| Wanica | 93.000 | 70.730 | 76 | 10.000 | VHP (5), NDP (1), ABOP/PL (1)* |
| Saramacca | 12.000 | 10.698 | 89 | 3.566 | VHP (2), NDP (1) |
| Coronie | 2.100 | 1.620 | 77 | 810 | NDP (2) |
| Nickerie | 24.000 | 19.759 | 82 | 3.951 | VHP (4), NDP (1) |
| Sipaliwini | 22.000 | 10.573 | 48 | 2.643 | ABOP (2), NDP (1), BEP (1) |
| Brokopondo | 8.000 | 5.324 | 67 | 1.774 | NDP (1), ABOP (1), BEP (1) |
| Commewijne | 23.000 | 18.841 | 82 | 4.710 | VHP (2), NDP (1), PL (1) |
| Marowijne | 14.000 | 8.536 | 61 | 2.845 | ABOP (2), NDP (1) |
| Para | 18.000 | 12.661 | 70 | 4.220 | NDP (2), ABOP (1) |
| Totaal | 383.000 | 274.352 | 72 | 5.379 (landelijk gemiddelde) | Totaal 51 DNA-zetels |
Bron: Data Onafhankelijk Kiesbureau Suriname (okb.sr). Gepubliceerd juli 2020.
* ABOP en PL gingen een lijstverbinding aan in het kiesdistrict Wanica. De ABOP-kandidaat op de lijst van PL werd met voorkeursstemmen gekozen.
Tabel 2: Zetelverdeling bij landelijke evenredigheid bij de verkiezingen in 2020
| VHP | NDP | ABOP | NPS | BEP | PL | |
| Totaal aantal landelijke stemmen en percentages | 108.000 (39%) | 66.000 (24%) | 25.000 (9 %) | 32.000 (12%) | 7.000 (2.5%) | 17.000 (6%) |
| Aantal zetels in 2020 | 20 | 16 | 9 | 3 | 2 | 1 |
| Aantal te behalen zetels in 2020 bij invoering landelijke evenredigheid in 2020 | 20 | 12 | 5 | 6 | 0 | 3 |
RSS
Facebook
Twitter
